Loi « casseur-payeur » : Fumées législatives d’une responsabilité collective solidaire

Le projet de loi dit « casseur-payeur », présenté en Conseil des ministres le 16 septembre 2026, poursuit le renforcement de l’indemnisation des victimes de violences urbaines, de pillages et de dégradations commises lors de rassemblements. En instituant une responsabilité civile solidaire susceptible de s’étendre à des personnes qui ne sont pas les auteurs matériels des dommages, le législateur entreprend néanmoins de modifier sensiblement les règles traditionnelles d’imputation des responsabilités. Une évolution qui soulève d’importantes interrogations au regard du principe constitutionnel de responsabilité pénale personnelle, de la liberté de manifester et des garanties fondamentales attachées à la réparation des préjudices.

Les violences collectives, les destructions de commerces et les dégradations de biens publics ou privés engendrent des préjudices parfois considérables, dont les conséquences dépassent les seules pertes matérielles. L’interruption d’une activité commerciale, la destruction de stocks, les frais de remise en état et les pertes d’exploitation exposent les victimes à des difficultés économiques durables.

La nécessité d’une indemnisation effective ne souffre guère de contestation. Elle constitue une exigence élémentaire de justice, à laquelle le droit français apporte déjà plusieurs réponses.

La loi casseur-payeur entend néanmoins dépasser les mécanismes existants, en élargissant les conditions d’engagement de la responsabilité civile et les possibilités de recouvrement des dommages et intérêts.

Présenté le 16 septembre 2026, puis examiné par la commission des lois du Sénat le 21 octobre suivant, le texte prévoit notamment la création d’un régime spécifique de responsabilité civile solidaire, le renforcement des moyens d’identification des auteurs d’infractions et l’assouplissement des règles d’insaisissabilité de certaines prestations sociales.

Consulter le dossier législatif du Sénat.

Derrière l’objectif légitime de réparation se dessine une difficulté juridique majeure : L’élargissement du cercle des personnes tenues à indemnisation risque de conduire à faire supporter à certains individus les conséquences financières de dommages qu’ils n’ont pas personnellement causés.

La recherche d’une meilleure indemnisation des victimes saurait-elle justifier l’affaiblissement des exigences constitutionnelles gouvernant l’imputation des responsabilités ?

Les braises des évènements du 17 octobre sont encore incandescentes et les bris toujours répandus dans les rues, mais force est de constater que le projet de loi réactionnaire et conduit sur le vif, est réductible à fumisterie.

Analyse et debunk par votre avocat.

L’indemnisation des victimes de violences urbaines : Un régime juridique déjà établi

Contrairement à ce que suggère la présentation politique de la réforme, le droit français dispose déjà de mécanismes permettant d’assurer la réparation des dommages causés lors de violences collectives.

L’article L211-10 du code de la sécurité intérieure livre un régime de responsabilité civile de l’État pour les dégâts et dommages résultant de crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements, armés ou non, contre les personnes ou les biens.

Cette responsabilité expose particulièrement l’État dès lors qu’elle dispense le justiciable demandeur à l’action en responsabilité de caractériser la faute, soit un régime de responsabilité dite sans faute.

En outre, l’État ne peut pas davantage s’exonérer en excipant de la force majeure, du fait d’un tiers ou de l’absence de faute de ses services.

Il appartient néanmoins à la victime d’établir que les dommages résultent d’un attroupement ou rassemblement répondant aux conditions légales, la qualification des événements et les circonstances de commission des infractions demeurant soumises à l’appréciation du juge administratif.

L’indemnisation ne reste pas nécessairement à la charge définitive de la collectivité.

La loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 a expressément consacré la faculté pour l’État d’exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable, sur le fondement de la responsabilité extracontractuelle, c’est-à-dire de se retourner contre eux pour leur faire supporter la dette in fine.

Par ailleurs, les articles 1240 et 1241 du code civil permettent aux victimes de rechercher directement la responsabilité des personnes dont les fautes ont contribué à la réalisation de leur préjudice.

La difficulté réside moins dans l’absence de fondement juridique que dans l’effectivité de ces recours.

L’identification des auteurs de chaque dégradation, la reconstitution des circonstances précises des faits et l’établissement d’une contribution individuelle au dommage constituent autant d’obstacles dans les procédures consécutives à des violences collectives.

À ces difficultés probatoires s’ajoute fréquemment l’insolvabilité des responsables, qui compromet l’exécution des condamnations civiles.

C’est précisément à ces difficultés que la loi casseur-payeur prétend remédier, en élargissant le cercle des débiteurs susceptibles d’être tenus à réparation.

La loi casseur-payeur, vecteur d’extension de la responsabilité civile solidaire

Le projet prévoit l’insertion d’un nouvel article L211-9-1 dans le code de la sécurité intérieure, destiné à instituer un régime particulier de responsabilité civile solidaire.

Le dispositif vise principalement deux catégories de comportements.

La première concerne les personnes ayant sciemment participé à un groupement formé en vue de préparer des violences volontaires ou des dégradations, dans les conditions prévues à l’article 222-14-2 du code pénal.

La seconde vise les individus s’étant volontairement maintenus au sein d’un attroupement après sommation de dispersion, en connaissance des violences ou dégradations justifiant cette mesure.

La notion d’attroupement trouve sa définition à l’article 431-3 du code pénal, tandis que les conditions de dispersion sont notamment régies par l’article L211-9 du code de la sécurité intérieure.

La responsabilité solidaire serait plafonnée à 10.000 euros par personne.

Cette limitation financière ne doit cependant pas masquer la portée de l’évolution envisagée.

Le législateur ne recherche plus exclusivement la responsabilité des auteurs matériels des dommages. Il entend permettre l’engagement de celle de personnes dont la faute résulterait de leur participation consciente à une action collective violente, même lorsqu’elles n’ont pas personnellement commis les dégradations dont la réparation est sollicitée.

La distinction avec les règles traditionnelles de la responsabilité in solidum mérite d’être soulignée.

En droit commun, plusieurs personnes dont les fautes ont concouru à la réalisation d’un même dommage sont susceptibles d’être tenues à sa réparation intégrale. L’obligation indemnitaire suppose néanmoins un rattachement juridiquement pertinent entre les comportements reprochés et le préjudice.

Le projet « casseur-payeur » entreprend précisément d’aménager cette exigence en instituant un fondement légal autonome de solidarité.

La difficulté ne réside donc pas dans le principe même d’une responsabilité solidaire, mais dans les conditions auxquelles une faute individuelle autoriserait l’imputation de dommages matériellement causés par autrui.

La loi casseur-payeur entre en heurt avec le principe constitutionnel de responsabilité personnelle

L’extension envisagée soulève une difficulté qui dépasse les seules règles de la responsabilité extracontractuelle.

En matière pénale, l’article 121-1 du code pénal consacre le principe cardinal de responsabilité personnelle en ce que « nul n’est responsable pénalement que de son propre fait. »

La loi casseur-payeur conduit dès lors à s’interroger sur les limites constitutionnelles de l’extension d’une obligation indemnitaire à des personnes qui ne sont pas les auteurs matériels des dommages.

Ce principe de responsabilité pénale personnelle possède une valeur constitutionnelle.

Dans sa décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999, le Conseil constitutionnel a rappelé les exigences constitutionnelles relatives à la responsabilité pénale personnelle, en examinant les conditions dans lesquelles le titulaire d’un certificat d’immatriculation pouvait être déclaré pécuniairement redevable d’une amende pour une infraction qu’il n’avait pas matériellement commise.

Le principe de personnalité des peines et celui de responsabilité pénale personnelle constituent des garanties essentielles contre l’imputation à un individu des comportements délictueux d’autrui.

Il serait néanmoins juridiquement inexact de considérer que toute solidarité civile méconnaît nécessairement ces exigences.

Le projet « casseur-payeur » institue formellement une obligation de réparation et non une responsabilité pénale collective. La circonstance qu’une personne soit tenue civilement de répondre d’un dommage causé par un tiers ne caractérise donc pas, à elle seule, une violation du principe de responsabilité pénale personnelle.

La qualification indemnitaire retenue par le législateur n’interdit cependant pas d’examiner la nature réelle du mécanisme.

La réforme poursuit une finalité expressément dissuasive, destinée à responsabiliser financièrement les participants à des actions collectives violentes.

Si la solidarité instituée devait, en raison de son objet et de ses effets, être regardée comme présentant le caractère d’une punition, les garanties constitutionnelles gouvernant la responsabilité personnelle en matière répressive seraient susceptibles d’être invoquées.

Indépendamment de cette qualification, le dispositif demeure soumis au principe constitutionnel de responsabilité civile découlant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Le Conseil constitutionnel admet que le législateur aménage les conditions d’engagement de la responsabilité pour un motif d’intérêt général, sous réserve que les obligations instituées demeurent proportionnées à l’objectif poursuivi.

Dans sa décision n° 2015-479 QPC du 31 juillet 2015, relative à la solidarité financière du donneur d’ordre en matière de travail dissimulé, il a notamment examiné la proportionnalité des conditions d’engagement d’une solidarité au regard de son étendue.

Cette jurisprudence a été prolongée par la décision n° 2015-517 QPC du 22 janvier 2016.

Ces décisions montrent que la solidarité civile n’échappe pas au contrôle constitutionnel, même lorsqu’elle ne présente pas le caractère d’une sanction pénale.

L’exigence de proportionnalité constitue dès lors un point central de l’analyse.

Le plafonnement de la réparation à 10.000 euros limite l’exposition financière de chaque débiteur. Il ne résout cependant pas, à lui seul, la question de l’imputabilité des dommages.

Une condamnation limitée dans son montant demeure contestable lorsque les conditions de rattachement du préjudice à la faute personnellement reprochée ne sont pas suffisamment caractérisées.

Une censure constitutionnelle ne saurait donc être exclue si la rédaction définitive du dispositif autorisait une imputation excessivement large des dommages, sans garanties proportionnées à l’étendue de l’obligation indemnitaire.

L’avis du Conseil d’État : La nécessité d’un lien de causalité suffisamment caractérisé

La constitutionnalité de la loi casseur-payeur a suscité plusieurs observations déterminantes dans l’avis du 3 septembre 2026 rendu par le Conseil d’État.

La Haute juridiction administrative a relevé les difficultés soulevées par la responsabilité de participants à un groupement lorsque les dommages résultent d’infractions distinctes, matériellement commises par des tiers.

Elle a notamment considéré que la seule proximité temporelle et géographique entre la participation au groupement et la réalisation de dégradations ne suffisait pas à caractériser un lien de causalité.

Cette observation présente une importance particulière.

La présence d’une personne dans un périmètre où surviennent des violences ne saurait constituer, à elle seule, la démonstration d’une contribution fautive aux dommages.

Le Conseil d’État a demandé que le texte précise que l’infraction directement à l’origine du dommage devait avoir été commise par un membre du groupement concerné.

Cette exigence vise à éviter qu’une solidarité soit instituée à raison de dégradations étrangères à l’action collective à laquelle la personne a participé.

S’agissant des attroupements, le Conseil d’État a également insisté sur la nécessité de caractériser la connaissance des violences ou dégradations justifiant les sommations de dispersion, ainsi que les circonstances de temps et de lieu permettant de rattacher les dommages au maintien fautif dans le rassemblement.

Après ces modifications, il a estimé que les dispositions examinées ne se heurtaient pas à un obstacle constitutionnel ou conventionnel.

Cette appréciation doit être rappelée avec précision : Le Conseil d’État n’a pas conclu à l’inconstitutionnalité du projet.

Son avis démontre néanmoins que la compatibilité du dispositif avec les exigences constitutionnelles dépend étroitement de la définition des fautes et des dommages susceptibles d’être imputés aux participants.

L’avis consultatif ne préjuge pas davantage de l’appréciation que porterait le Conseil constitutionnel sur la loi définitivement adoptée.

Les pillages de commerces : L’indispensable individualisation des responsabilités

Les procédures pénales engagées à la suite de pillages collectifs illustrent concrètement les difficultés suscitées par l’extension de la solidarité indemnitaire.

Dans un dossier relatif au pillage d’un établissement commercial, le préjudice allégué excède un million d’euros.

Parmi les personnes mises en cause figure une mineure dont le comportement aurait, selon les éléments discutés dans la procédure, concerné des marchandises d’une valeur maximale de 450 euros, auxquelles elle aurait finalement renoncé.

Sans préjuger de la qualification pénale des faits ni de leur appréciation par les juridictions compétentes, cet exemple révèle l’écart considérable susceptible d’exister entre l’ampleur d’un préjudice collectif et la portée des actes personnellement reprochés à un individu.

L’interpellation de plusieurs personnes lors d’une même opération policière ne démontre ni leur participation à une entreprise délictueuse commune, ni leur contribution respective à l’ensemble des dommages.

Il convient de distinguer l’auteur matériel d’une destruction, celui qui participe sciemment à sa préparation, celui qui entreprend une soustraction et celui dont la présence sur les lieux ne révèle aucune participation fautive.

L’hypothèse d’un renoncement à une soustraction appelle également un examen particulier au regard des articles 121-4 et 121-5 du code pénal, qui régissent notamment les conditions de la tentative punissable.

L’existence d’un commencement d’exécution, les circonstances de l’interruption de l’acte et le caractère volontaire d’un éventuel désistement constituent des éléments déterminants.

Ces distinctions ne relèvent pas d’un formalisme excessif.

Elles garantissent que la gravité globale d’un événement ne se substitue pas à l’analyse des comportements individuels.

Le projet « casseur-payeur » n’instaure certes aucune responsabilité automatique du seul fait d’une interpellation à proximité d’un pillage.

Encore faut-il établir les conditions de la participation fautive expressément prévues par le texte.

Mais la solidarité envisagée accentue les enjeux probatoires, particulièrement lorsque les personnes mises en cause sont mineures ou lorsque leur implication matérielle demeure marginale au regard des dommages subis.

La gravité d’un pillage collectif ne saurait dispenser le juge de rechercher les actes personnellement imputables à chacun et les conditions légales permettant de rattacher ces actes au préjudice dont la réparation est sollicitée.

La liberté de manifester : Une nouvelle forme de dissuasion financière ?

Au-delà de la responsabilité civile, le projet soulève des interrogations relatives à la protection des libertés fondamentales.

La liberté de manifester participe du droit d’expression collective des idées et des opinions, constitutionnellement protégé. Elle bénéficie également des garanties de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Dans sa décision n° 2019-780 DC du 4 avril 2019, relative à la loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions permettant à l’autorité administrative de prononcer certaines interdictions individuelles de manifester.

Il a rappelé que les atteintes portées au droit d’expression collective des idées et des opinions devaient être nécessaires, adaptées et proportionnées.

Le projet « casseur-payeur » intervient dans un contexte juridique différent, puisqu’il institue une responsabilité civile plutôt qu’une interdiction administrative.

La perspective d’une condamnation financière substantielle pourrait néanmoins exercer un effet dissuasif sur la participation aux rassemblements publics.

Cette difficulté apparaît particulièrement lorsque des manifestations initialement pacifiques dégénèrent sous l’action d’une minorité.

Les mouvements de foule, les opérations de maintien de l’ordre ou l’impossibilité matérielle de quitter immédiatement les lieux compliquent parfois la distinction entre maintien volontaire dans un attroupement et présence circonstancielle.

L’appréciation de la connaissance des violences, des sommations de dispersion et du caractère volontaire du comportement devra donc demeurer rigoureuse.

La protection de l’ordre public ne saurait conduire à faire peser sur les manifestants pacifiques une responsabilité financière née d’agissements auxquels aucune faute personnellement imputable ne les rattache.

La loi casseur-payeur face aux limites du recouvrement des dommages et intérêts

Le projet de loi ne se limite pas à l’élargissement des conditions d’engagement de la responsabilité civile.

Il prévoit également un assouplissement des règles d’insaisissabilité de certaines prestations sociales afin de faciliter l’exécution des condamnations à des dommages et intérêts.

Les dispositions envisagées concernent notamment les allocations familiales et les aides personnelles au logement. Les travaux parlementaires ont également abordé le régime applicable au revenu de solidarité active.

Ces mesures doivent être distinguées du seul mécanisme de responsabilité solidaire, leur portée étant susceptible de concerner d’autres condamnations indemnitaires répondant aux conditions légales.

La difficulté réside dans la nature particulière des ressources concernées.

Les prestations familiales et les aides au logement participent à la satisfaction de besoins essentiels et bénéficient, directement ou indirectement, à des membres du foyer étrangers aux faits ayant donné lieu à condamnation.

Leur saisie soulève donc des interrogations au regard des exigences constitutionnelles de protection sociale.

Le Conseil d’État a notamment examiné ces dispositions à la lumière des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

Il s’est référé aux exigences de protection de la famille, de solidarité nationale et de préservation des conditions matérielles d’existence.

L’objectif d’une meilleure indemnisation ne dispense pas le législateur de concilier le droit des créanciers avec la protection des personnes vulnérables.

L’efficacité du recouvrement ne saurait devenir une fin autonome, détachée de toute considération relative à la situation personnelle et familiale des débiteurs.

Les réserves du Conseil national des barreaux : La préservation des principes fondamentaux de notre droit

Réuni en assemblée générale le 13 octobre 2026, le Conseil national des barreaux a adopté une résolution exprimant de sérieuses réserves sur le projet de loi.

Tout en reconnaissant la légitimité de l’indemnisation des victimes et de la lutte contre les violences, l’institution représentative de la profession d’avocat s’est inquiétée des conséquences du mécanisme envisagé sur le principe de responsabilité personnelle et les libertés fondamentales.

Le CNB a également dénoncé les risques attachés à l’assouplissement de l’insaisissabilité de certaines prestations sociales.

Consulter la résolution du Conseil national des barreaux du 13 octobre 2026.

Ces préoccupations rejoignent les difficultés identifiées par le Conseil d’État lors de son examen du projet.

Elles rappellent que la protection des victimes et celle des personnes dont la responsabilité est recherchée ne constituent pas des exigences contradictoires.

La réparation des préjudices doit demeurer effective, tandis que les condamnations doivent reposer sur des critères d’imputation suffisamment précis et des garanties procédurales permettant leur contestation.

La recherche d’une plus grande efficacité indemnitaire ne saurait justifier l’affaiblissement des principes qui gouvernent la détermination des responsabilités.

Conclusion

Le projet de loi « casseur-payeur » répond à une préoccupation légitime : Garantir aux victimes de violences collectives une indemnisation effective et éviter que les conséquences financières des dégradations demeurent définitivement supportées par la collectivité.

La création d’un régime spécifique de responsabilité civile solidaire n’est pas, par principe, contraire à la Constitution.

Son extension à des personnes qui ne sont pas les auteurs matériels des dommages impose néanmoins une définition rigoureuse des conditions d’imputation et un contrôle attentif de la proportionnalité des obligations mises à leur charge.

Le principe constitutionnel de responsabilité pénale personnelle ne saurait être directement transposé à toute obligation indemnitaire. Il rappelle cependant l’importance fondamentale de l’imputation individuelle des comportements lorsque la responsabilité revêt une dimension répressive.

Sur le terrain civil, les exigences découlant de l’article 4 de la Déclaration de 1789 constituent un fondement autonome de contrôle de la solidarité instituée par le législateur.

Une réforme destinée à garantir la réparation des dommages ne saurait trouver sa légitimité dans la seule multiplication des personnes susceptibles d’être condamnées, mais dans la justification juridique de leur obligation de réparer. Faire répondre les auteurs de leurs actes demeure une exigence essentielle de justice. Étendre cette obligation à autrui sans garanties suffisantes risquerait, en revanche, de substituer à la détermination des responsabilités individuelles une logique d’imputation collective dont la constitutionnalité pourrait être sérieusement discutée.

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Maître Peil-Hamadouche se tient à la disposition indistincte en vue d’assurer la défense de mis en cause et victimes du chef de violences urbaines.